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制约我国农村发展的深层矛盾与改革重点

发布时间:2008-04-15  作者:曾寅初 

一、我国农村改革30年的主要成绩与经验
       从城乡统筹发展的角度看,我国农村改革30年的历史过程,可以大致划分为以下三个阶段:(1)1978-1991年,这一阶段的关键词是“承包制”、“乡镇企业”和“万元户”。这一个阶段我国改革的中心在农村地区,农村地区最早获得了改革的成果,属于农村地区增量改革的阶段。(2)1992-2002年,这一阶段的关键词是“流通市场化”和“农民工”。从这一阶段开始,我国改革的中心已经转移到城市,农村改革的核心是农产品流通体制的市场化和农民开始跨地区的大规模流动的出现,是城市改革带动的农村改革。(3)2003-2007年,这一阶段的关键词是“国际化”、“税费改革”和“新农村建设”。从这一阶段开始,工农关系和城乡关系开始发生重大变化,开始强调工业与城市对农业与农村的带动作用,强调城乡统筹发展。
       总结我国农村改革30年的经验,必须注意到我国经济的“双重转型”特征,即从计划经济向市场经济的转型,从农业为主的经济向非农业为主的经济的转型。       

       从第一个转型来看,我国农村经过30年的改革,基本上已经完成的转型任务。最主要的成就在于:(1)建立起了符合中国特点的农业基本经营制度,即家庭承包经营责任制;(2)建立起了符合中国特点的市场经济制度环境,市场经济机制已经成为农村资源配置的基本形式。
       从第二个转型来看,我国已经进入了工业化的中后期阶段。(1)农业GDP份额已经下降到15%以下,农业劳动力份额也已经下降到40%左右。(2)我国已经开始到了以工业反哺农业、城市带动农村发展的阶段。
       虽然城乡二元结构的格局还依然在相当程度上存在,但是城乡统筹发展的基本局面已经开始形成。
 
二、当前制约我国农村发展的深层次矛盾和问题
       根据对我国农村改革30年的成绩的判断,当前制约我国农村发展的主要任务在于:第一,如何在市场经济条件下,进行农产品的宏观调控,实现我国农产品的供求平衡;第二,如何进一步促进经济结构的转型,促进农村劳动力的转移和合理就业,实现城乡的统筹发展。
       第一个任务的解决,关键在于解决我国小农户和大市场的基本矛盾,以及人均农业资源相对不足与农业需求不断增长的基本矛盾。前一个基本矛盾的解决,在于确立符合中国国情的农业组织体系。我们不可能照搬日、韩的综合农协的模式,因为这种模式不仅存在着政治风险,更会造成农业的高成本,从而无法保障国际竞争力。也不可能照搬以相对大规模的农场为基础的欧美模式。而应该以中国的国情以及除,采取二元以至多元的模式,竞争力农业组织方式和保障小农的组织体系并存的方式。后一个基本矛盾的解决,不仅需要依靠技术进步,还需要**建立宏观调控的机制。
       第二个任务的解决,关键在于解决我国的劳动力就业中的供求矛盾。一是要解决好已经转移出来的劳动力,要让转移出来的劳动力从进入城市到真正融入城市;二是要解决留在农村的劳动力,要让农村建立起基本的社会保障,要让公共财政真正能够覆盖农村。为此,必须对我国目前农村劳动力供求总体格局作出准确的判断。根据我们的调查,在西部地区农村仍然存在较多的赋闲青壮年,同时在东部和中部的部分农村又存在着转移殆尽的危险。因此,这预示着我国的农村劳动力正从长期的“供大于求”向着“既过剩、又不足”的局面过剩。这说明,目前一般认为农村存在着1亿多剩余劳动力的估计,需要进行重行论证。
 
三、当前推动农村改革发展的几个重点问题
        1、探索农地制度的相关改革
        农地制度涉及的主要问题是农地流转问题、征地问题和农民宅基地问题。农地流转问题要在农地的社会保障功能基本分离的地区,主要是一些东部发达地区,应该试验性地探索完全按照农地的经济要素功能合理流转的模式;征地问题主要涉及到土地增值收益的分配问题,处理在现有的征地框架下提到失地农民的分配比例之外,能否探讨农村建设用地的入股和合作问题。宅基地问题改革主要在于农民的长期收益和转让限制的放松等。我认为,农地制度改革的关键不是在于农地制度所有权的改革,不是公有化和私有化,而应该在目前的承包经营基本制度下,探索更加有效的方式。
        2、深化农村金融体制改革
        在农村市场经济体制建立的同时,由于农村信贷的特殊性,金融机构的推出成为一个较为普遍的现象,资金成为制约当前农业与农村发展的一个重要因素。农村金融体制的改革应该以满足农业与农村资金的需求为主要目标,而不是以金融机构本身的生存和发展为主要目标。如何发展农村合作金融,建立农村合作金融和**金融相结合的体制,应该是改革的主要方向。
        3、农产品流通体制改革
        在解决小农户与大市场的矛盾中,长远的解决道路是组织化,例如发展合作社。但是,合作社的发展是一个漫长的过程,组织的发育不可能很快。因此,当前这方面的改革重点,我认为主要在以下两个方面:一是要完善和制定相关的法律和制度规定,例如农产品批发市场法,促进市场的有序竞争;二是要建立农产品的价格稳定制度,例如像日本那样的农产品价格稳定基金,解决市场价格波动带来的风险。风险化解应该属于一种公共产品,**应该有所作为。自然灾害等带来的风险目前已经可以通过生产保险来解决,但是市场几个波动带来的风险基本上还没有好的解决办法。
        4、加强农村中小型基础设施建设
        农民对新农村建设的期待很高,经济贫困地区主要是希望解决修路、饮水、通电等基本条件,经济发达地区则主要关注村庄发展规划和村庄环境卫生等问题。在农业基础设施方面,农田水利和土地整理,仍然是应该关注的重点。例如,小型农田水利设施的完好率,这几年一直在下降。传统的计划经济时代的维护方式已经不再适用,加强这方面的**投入非常必要。目前国家已经出台了政策,准备开展部分重要的中小型“病险水库”的维修工作,建议能够进一步扩大这方面的投入,例如能否扩展到更一般的水利设施,不仅是修理,还有日常的维护。而在土地整理方面**投入也应该加强。必须探讨**投入的合理方式,要使农业基础设施建设,除了完善设施之外,也有利于农民的就业和收入提高, “以工代赈”或者通过对农民参与基础设施建设的劳动获得**补贴等是可以探讨的方式。
        需要特别指出的是,取消农业税之后,在不发达地区集体和农民的自身投入能力非常有限,自我发展能力很弱。中央财政要加大对欠发达地区的支持力度,在资金分配和项目安排上,要向欠发达地区倾斜。
        5、加强农村公共事业建设
        农村教育支持方面,在实行了“两免一补”政策之后,义务教育的农民负担已经明显减轻,但是非义务教育的负担仍然很重,教育致贫仍然是农村贫困的重要原因,所以建议完善非义务教育的教育扶持、救济制度。同时,农村教育质量成为农民关注的非常重要的问题,而影响教育质量的主要原因在于师资力量、特别是高水平的师资力量严重短缺,建议加大力度改善农村教师的待遇。在农村卫生事业方面,要进一步完善新型合作医疗制度,重点解决目前合作医疗的筹资标准较低、不足以抵抗大病的问题,是否可以考虑建立医疗救助制度。在社会保障方面,目前应该主要解决“五保户”集中供养问题,通过中央、地方财政补贴,鼓励和带动集体和民间出资,解决福利院建设与运营的资金筹措问题;同时,应该尽快在中西部地区也建立和完善“低保”制度,合理确定农村低保标准和对象,做到应保尽保,资金应该由中央和地方财政共同负担。
        6、完善农村劳动力转移和就业政策
        要区分留在农村、准备转移和已经转移这样三类农村劳动力的具体情况,制定各有重点政策。对于留在农村的劳动力,主要是通过发展农业职业教育、专门针对务农劳动力的技能培训,培养合格的农业经营者。同时,加大对农业机械化的支持力度,除了农机购买补贴之外,能否增加农机作业补贴。对准备转移的劳动力,主要是加大对转移培训的支持,并注意提高转移培训的针对性和效果。对于已经转移的劳动力,则主要做好融入城市的问题,短期上看,主要是解决农民工合法权益的保障问题,但是长远上看必须采取措施完善农民进城定居的问题。对于许多城市来说,农民工的“第二代”的问题需要值得关注。
 

(说明:这是在农村改革30周年研讨会上的一个发言提纲)

中国人民大学农业与农村发展学院 曾寅初

2008年4月15日