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建设公益性产地集销服务中心 破解食品安全和现代流通难题

发布时间:2013-09-26  作者:曾寅初 

生鲜农产品的食品安全和现代流通是关乎国计民生的重大问题。近年来各级政府部门采取了各种措施,以改进生鲜农产品的食品安全、促进生鲜农产品的现代流通,取得了一定的成效但并没有解决根本的问题。重要原因之一是未抓住生鲜农产品产业链的关键环节,从而影响了现有政策措施的实施效果。我们的研究认为,控制和调节生鲜农产品的产地准出才是解决问题的关键环节,因此建议以建设公益性产地集销服务中心为抓手,破解我国生鲜农产品的食品安全和现代流通难题。

一、建设公益性产地集销服务中心的必要性

第一、解决问题要顺应我国的国情而不是指望在短时期时内改变国情。我国食品安全问题和农产品流通问题的产生,都与中国农业小生产与大市场之间的矛盾密不可分。以小规模农户为中心的农业生产格局,决定了我国食品安全问题和农产品流通体系,必须从我国的国情出发,建设具有中国特色的食品安全保障体系和现代农产品流通体系。虽然从长期来看,可以通过农民专业合作社、农业产业化经营的方式来提高我国农业生产的组织化程度,但是这个过程将是一个漫长的过程,同时从我国目前尚有2.3亿多个农户的现实情况来看,希望全部由农民专业合作社、农业产业化龙头企业等来取代小规模的农户也是不现实的。更何况食品安全问题的解决和农产品流通的现代化,也容不得我们可以有长时期的等待。因此,现实的选择应该是立足我国目前农业生产的基本国情,把中国农业小生产与大市场的矛盾作为一个前提和基础,寻求符合中国当前实际的具有中国特色的可行之策。

第二、产地准出环节缺失是我国目前生鲜农产品产业链的重要特征。在当前中国农业小生产与大市场的矛盾客观存在的情况下,目前我国生鲜农产品从生产到消费的整个产业链有严重的环节缺失。将农产品的产业链与一般工业产品相比较,我们可以很容易地发现,农产品在进入市场之前存在一个重要的缺失环节。一般工业产品在完成生产之后,必须经过一个检验、分级和包装的过程,才能进入市场。而在目前农产品的产业链中,这个环节基本上是缺失的。与工业产品的企业化生产不同,农产品小规模化生产的特点和农产品满足人们最基本的食品消费需求的产品特点,决定了在农产品产业链中,这个环节具有很强的公益性,所以在市场机制的作用下,单个农户是不会自己去建立这个环节的。只有一些特殊的农产品(例如,品牌农产品)由于其生产链更接近与工业产品,才会自主地去完成这个环节。

第三,小规模农户分散生产的国情决定必须由政府来增补产地准出环节。从流通模式来看,欧美国家的农产品产业链中生产过程的最后一个环节,即分级、包装和检验等环节,是由生产者自己完全的。这是因为这些国家提供商品的农业生产者一般规模都比较大,可以自主完成这个环节。而在与我国具有相同国情的日本、韩国等东亚国家,农产品产业链中生产环节的最后一个环节是由农协组织(合作社)来完成的。由于这些国家的农协组织具有体系型的特点,是一个覆盖全国的网络,因此可以承担这个功能。而在我国目前并没有这样的农协组织,而是客观上形成了一个以小规模购销商为主的流通模式。通过公益性的产地集销服务中心的建设,即可保持小型购销商的市场竞争优势,同时又可以弥补农业生产最后环节的缺失。而这种方式与鼓励合作社和龙头企业的发展政策是相协调的,因为可以在规模较大的合作社和龙头企业内设立产地集售服务的中心的服务站。

第四,只有实行源头控制才能从根本上保障我国生鲜农产品的食品安全。对于生鲜食品而言,源头的生产环节是引发食品安全问题最多因而也是最重要的关键环节。由于数量巨大的小规模生产者分散生产,要通过直接对农业生产者的严密监管来保障食品安全,其监管成本非常巨大,从客观效果来看几乎是不现实的。因此,目前对于生鲜农产品的食品安全监管,比较强调通过对流通领域的监管,希望通过“反弹琵琶”的方式,来促进生产过程的食品安全控制。例如,各个大型的批发市场大多建立了产品的市场准入制度。但是,从实际执行的情况来看,由于缺乏产地的检验和产销履历记录,通常出现问题后也很难找到源头,更不要说把问题解决在源头。农产品产地集售服务中心的建立,可以要求所有运出产地的农产品必须首先到服务中心进行产品的集中抽检,同时记录所有运出农产品的生产者信息,这样就可以从源头上保障食品安全问题,同时也可以是现在已经实施的批发市场通过查证的准入制度,以及正在建立实施的可追溯体系正在落到实处。

第五,农产品流通现代化必须从生鲜农产品进入市场的起点环节抓起。建设公益性生鲜农产品产地集销服务中心,一是可以解决农产品分级、包装的问题。我国农产品流通落后的一个重要表现是进入市场的农产品没有通过分级和包装。过去有人认为是缺乏农产品流通的分级和包装的国家标准的缘故,可是实际上目前农业部、商务部等部门都已经制定了一些相应的农产品分级和包装等国家标准,但是这样的标准却基本未得到实际应用。究其原因,一方面是因为农产品分级和包装等具有一定的公益性,需要为此而支付成本,同时也因为农产品的分级和包装应该在产地进行,而产地又缺乏这样的基础设施。产地集售服务中心的建立,可以要求所有运出产地的农产品由购销商到服务中心完成农产品的分级、包装工作。二是可以及时采集和发布农产品的产地供应信息。由于农产品市场信息的不对称,目前我国农产品经常性地出现“卖难买难”的问题。由于本身处在产地,同时又要求所有运出产地的农产品必须经过服务中心,因此产地集售服务中心很容易把握各种农产品的产地供应信息,甚至可以很容易地收集和发布预期一定时期内的产地供应信息,这样就可以在一定程度上缓解“卖难买难”的问题。及时可能出现“卖难买难”的问题,也可以根据产地集售服务中心提供的信息,及时做好应对工作。

二、公益性产地集售服务中心的基本功能和运行机制

第一,按照行政区域建立生鲜农产品的公益性产地集销服务中心。公益性的产地集销服务中心可以县级为单位设立,管辖区域面积较大的县(市)可以同时设立几个分中心,而在规模较大的农民专业合作社和农业产业化龙头企业则可设立服务站。

第二、产地集销服务中心应该具有公益性功能。公益性的产地集销服务中心不同于一般的产地市场,其本身可以不具有交易功能,而只是具有服务功能。一般来说,公益性的产地集销服务中心应该就有如下的基本功能:

产地农产品的集中检验功能。即产地农产品运出进入市场之前,必须经由服务中心的质量和食品安全检验,为此需要建立专业的检验机构。

产地农产品的分级包装功能。即产地农产品运出进入市场之前,必须按照国家标准、产业标准或地方标准等,对农产品进行分级和包装。

产地农产品的信息收集和发布功能。即及时收集产地农产品的当日上市量和未来预期一定时期内的上市量信息,同时建立好生产者的档案和每一批货物的生产者记录,并及时发布相关的产地供应信息。

第三,产地集销服务中心应该由政府投资兴建,按照事业单位运行。由于生鲜农产品的产地集销服务中心的基本功能都具有公益性的特征,因此这样的产地集销服务中心应该完全由政府投资兴建,建设资金可以由中央财政和地方财政共同负担,但是对于中西部地区应加大中央财政的投入力度。

建成后的产地集售服务中心可以按照事业单位的方式来运营,其运营的主要经费应该由地方财政为主承担。但是,对于包装材料的提供等部分带有市场性质的服务,可以通过适当收费的方式来弥补运营经费。同时,有条件的地方,还应该建设储藏用的冷库等基础设施,为购销商等提供有偿的服务。

三、支持公益性产地集售服务中心建设的具体政策措施

为了建设这样的公益性产地集售服务中心,政府应该做好以下几个方面的工作:

第一、制定好公益性产地集售服务中心的建设规划。由于产地集销服务中心所具有的公益性特点,所以应该把它作为一项公共基础设施而不是一般的商业设施,纳入到各地的综合规划。作为公共基础设施,因此政府应该无偿提供建设用地,并规定所供土地只能用于这样服务中心建设,不得挪作他用。从选址布局来看,要以方便农产品物流和方便产地农民或者购销商的利用为原则,可选择靠近产地市场和交通主干道的地区建设。

第二,做好建设建设资金的支持配套工作。中央财政的支持可以通过扩大农机购置补贴范围的方式,或者将其纳入到商务部现代化流通体系建设试点范围的方式,也可以通过另立专项资金的方式来解决。而地方支付应该积极做好建设资金的配套工作。有合适建筑的地方也可考虑不需要新建设施,而通过原有设施改建的方式。

第三,应该制定一整套产地集销服务中心的管理制度。为了保障产地集售服务中心的正常运行和功能的正常发挥,应该建立一整套有效的管理制度、运行规则,并建立适当的机构,配备设当的人员,做好各项管理工作。

(2013年9月)